浅析基层检察院派驻乡镇检察室的健康发展 z

时间：2011-03-22 10:08　　作者：祝志方　　新闻来源：正义网

　　一、前言

　　在我国，基层检察院派驻乡镇检察室的发展经过了一个曲折发展的历程，上世纪80年代，随着经济社会的发展，一批乡镇检察室应运而生，不可否认，
乡镇检察室在服务农村经济建设，提升检察机关基层工作水平等方面发挥了重要作用。但随着时间的推移和实践的进展，90年代初期各地检察室普遍露出一些弊
端：盲目设置、一哄而上，权限范围过宽、过滥且又缺乏有效管理、制约；工作人员专业水平低，工作极不规范，越权办案、非法插手经济纠纷、变相羁押等现象时
有发生。[1] 90
年代中后期，乡镇检察室纷纷被撤销。近年来，全国各地检察机关乡镇检察室建设工作又在铺开，这并非历史的倒退，而是契合了当前构建和谐社会的时代背景，契
合了科学发展观的需要，契合了检察机关的本质属性，契合了检察机关强化法律监督的需要，契合了基层检察院建设的需要。当然，加强和规范乡镇检察室就是对原
有检察室进行适当扬弃，总结经验，吸取教训，严格遵循科学发展观要求，严格按照党中央、人民群众对检察工作的新要求、新期待，对乡镇检察室进行重新定位和
严格规范，赋予检察室新的时代内涵。

　　二、目前我国乡镇检察室的主要类型

　　我国乡镇检察室的自上世纪80年代建立至今大概有以下几种类型：

　 （一）职能型检察室。

　　职能型检察室是上个世纪80年代设立的检察室的基本形态，它符合当时经济发展态势，以江苏省常州市武进乡镇检察室为例，设立的初衷在于打击乡镇
迅速发展中引起的贪污贿赂等经济犯罪案件。这种模式存在的前提是有“案”可办，随着刑法、刑事诉讼法的修改，乡镇企业的转制和乡镇权力的规范运行，这种单
一的模式就面临着“无案可办、无所事事”的局面，在结构设置上，该检察室受派出院的直接领导并对其负责，其地位与院内设业务部门并列，职能的针对性决定了
检察室在享有对贪污贿赂案件受理、立案、侦查的同时，又要接受院反贪局的业务指导、赃款赃物收缴等统一管理，但是这种犯罪侦查一体化的体制不利于乡镇检察
室本身优势的发挥，而且存在职能片面的劣势。

　　（二）服务型检察室。

　　服务型检察室是我国各地近年来设立检察室的一种主要模式。如从化的检察服务室、佛山的检察工作办公室，该种模式的职能定位是接待当事人的申诉、
进行法律宣传、开展专项预防、息诉等并将阳光检务工作纳入其工作范围，以听取民生、民声、民诉，更多的是为检察机关的职能部门服务，对检察业务工作需要移
交职能部门处理，服务型检察室承担“服务、协调”的作用，没有独立的编制，性质上属于“非典型的乡镇检察室”。实践中，乡镇检察室挂靠在乡镇一级政府，需
要地方党委政府的支持、检察院通过每月的座谈走访了解群众诉求、解决民生问题，这种“有案办案、无案服务”的模式很大程度上使检察室处于空置的状态。

　　（三）综合型检察室。

　　综合型检察室有一个重要的特征是双重领导，检察室除了接受派出检察院的领导，还需要接受当地乡镇党委的领导，这种模式的优势比较明显，不仅容易
得到当地党委政府的支持，有利于各项检察工作的开展，而且职能比较齐全，更容易融入基层，贴近群众，服务群众。但是综合型检察室不符合我国现行宪法规定的
权力架构，检察机关作为法律监督机关，其职能就要立足于检察职能，接受乡镇党委的领导并不符合权力层级划分规定。而且更为关键的是，乡镇检察室在双重领导
体制下，非常容易被异化，成为当地乡镇政府的一个职能部门。2008年，海南省由省级检察院推动乡镇检察室构建，在规范运行方面，具有借鉴意义。

　　三、发展乡镇检察室面临的问题和困难

　　我们知道在具体实践中，乡镇检察室积极发挥法律监督职能，为促进农村社会经济发展作出了贡献，但不容忽视的是，同时，乡镇检察室仍然面临着一些问题和困难。

　　（一）法律地位不明确。

　　我国《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》虽然勉强可以作为设立乡镇检察室的依据，但条例只是一个原则性规定，缺乏可操作性。相比而言，人民法
院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明确，《人民法院组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常
委会通过的《公安派出所组织条例》规定；“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。”相对
于人民法院组织法和《公安派出所组织条例》而言，高检院颁布的“内部工作条例”，其效力明显存在差别。乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开
展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，是乡镇检察室工作中的最大问题和困难。

　　（二）职能定位不清晰。

　　近年来，新设立的镇（街）检察室由于没有法定职责和明确的职能定位，往往只是被动地协助派出检察院开展业务工作，工作的主动性、机动性和独立性
都不强，部分驻镇（街）检察室工作流于形式，成效不大。[2]在没有明确职能定位和硬性工作职责的情况下，乡镇检察室大多只能开展法制宣传、犯罪预防、参
与综治等一些“软任务”，或者协助党委政府处理一些检察职能以外的事情，并没有突出接待群众来信来访、协助查办职务犯罪、强化执法监督等职能。同样作为基
层派出机构，人民法庭具有明确的裁判职能，派出所具有治安、户政管理职能，乡镇司法所也具有人民调解、安置帮教、法制宣传职能。这些派出机构在扎根基层、
面向群众的同时，都具有十分独特而清晰的职能定位，能够直接服务于乡镇基层发展大局，具有其上级机关无法取代的优势。而乡镇检察室因为职能定位方面的缺
陷，工作职能不明确，不少乡镇党政领导甚至基层检察长也认为乡镇检察室可有可无、作用不大。

　　（三）内部管理不规范。

　　目前，各基层检察院对乡镇检察室的管理比较松散，缺乏规范。有的由具体业务部门协调管理，如反贪局、控申部门等；有的由政工部门或办公室等综合
部门统一协调管理，没有一个统一规范的管理部门。在人员的管理上尚存有漏洞，一些乡镇检察室的工作人员除本单位的人员外，还聘请了乡镇政府、村委会等社会
人员，即使是本单位的工作人员，也大多以兼职为主，大部分时间还是在派出院工作，而无法顾及乡镇检察室工作，对这些人员如何进行规范管理尚不明确，即使管
起来，也往往流于形式。另外，由于上级院未将乡镇检察工作列入考核的范围，各基层院在设置乡镇检察室，将更多的精力集中本院各条线有考核指标的工作上，而
对乡镇检察室如何实行绩效考核管理，如何实行规范管理却较少涉及，结果是想管就管、不想管也没什么大问题，反正未列入上级考核范围，不会对全院总体工作造
成什么影响。这样，管理上的不到位，使乡镇检察室不能走上科学化、专业化、规范化的发展轨道，严重制约了其健康有序开展。

　　（四）保障机制不健全。

　　正是由于设立乡镇检察室的法律依据不足，导致检察室的设立与否完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度，就各地的情况来看，乡镇检察室普遍
设置在乡镇政府的办公用房中，甚至临时暂借的办公场所，无法保证检察机关的独立地位，也影响了村民举报的积极性。此外，人员经费不足也是制约乡镇检察室发
展的重要因素，很多基层检察机关长期超负荷工作，在这种情况下，再设立乡镇检察室，即使经费问题能够解决，人员编制问题也很难解决。况且检察室需要在远离
机关，能独当一面的工作人员，这在人员编制严重不足的欠发达地区符合要求的人员就更加少了。这些实际困难严重影响了检察机关的整体执法效能和执法形象，不
利于乡镇检察室的发展壮大。

　　上述问题的存在既说明乡镇检察室工作尚且在探索中发展，另一方面说明乡镇检察室的建设更应当因地制宜、因时制宜、科学设置、用心探索、努力完善，尤其是在设置之初必须就明确乡镇检察室的工作职责、建立科学的工作制度，并且在实践中不断健全和完善。

　　四、加强乡镇检察室建设的必要性

　　新形势下，加强乡镇检察室建设，是当前各地在“重心下移，检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村”思路的一项重要改革措施，是检察机关深化“三项重点工作”，更好地向农村延伸检察职能，服务大局、服务基层的必要手段。

　　（一）加强乡镇检察室建设是服务地方经济发展大局的需要。

　　过去乡村可监督的资金和经济活动十分有限，随着党的强农惠农政策的不断加强和社会主义新农村建设的加快推进，农村的经济社会取得了快速发展，乡
村基层组织的资金等与过去相比大大增加，如卖地款、拆迁款、项目款、补助款、移民款等，乡村干部的经济决策权和行政管理权也随之得以扩大。如果检察机关监
督不到位的话，村民哪能监督到，村干部职务犯罪问题比以往任何时候都更加突出，各种涉农犯罪得不到及时有效查处，农民权益得不到及时有效保护这不仅阻碍了
中央强农惠农目标的实现，还影响了农村干群关系的和谐、农村社会稳定，滋生了许多新的矛盾，乡镇检察室通过收集乡村干部职务犯罪案件线索，参与农村综合治
理，宣传检察机关性质、职能以及举报、申诉的方法等，有效激发农民的法律意识和维权意识，有效提高法律监督能力和水平，服务社会主义新农村建设。

　　（二）加强乡镇检察室建设是完善基层司法工作机制、加强权力制衡的需要。

　　目前，法律监督最大的需求在乡镇，最薄弱的环节也在乡镇。有些基层地区，由部分干部的腐败行为以及简单粗暴的工作方法所引发的“官民”矛盾、
“警民”矛盾长期得不到解决和疏导，导致农村群体性事件频繁，这与法律监督不力有很大关系。而强化法律监督必须要有阵地，法院、公安机关、司法行政机关在
乡镇分别设有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全有自己的基层“阵地”，而检察机关缺乏类似的机构，广大乡镇成为法
律监督的盲点。从社会控制角度来看，农村社会秩序缺乏科学而完善的法制治理机制，尤其是治理结构中的法律监督权仍处于基本缺失的状态，未能实现完整意义上
的（对行政、审判行为的）分工制衡机制。[3]可见，现阶段以及今后很长一段时期，适当地扩大检察工作在广大农村的覆盖面，使检察资源配置落实到农村，是
健全中国特色农村司法体系的必由之路，而乡镇检察室无疑是建设乡镇法律监督主阵地的最好载体。　

　　（三）加强乡镇检察室的建设是扩大检察工作影响的需要。

　　我国的司法体制本身决定了检察机关职能属性处于司法程序的中间地带,较难引起社会的普遍关注,加上检察机关特殊的职能，导致检察社会化程度较
低,在基层在农村仍有相当一部分群众甚至干部，对检察院究竟是干什么的、到底管辖哪些事情知之甚少。不少同志可能也亲身经历过一些啼笑皆非的事情，有群众
就认为检察院顾名思义就是专门负责检查的单位，更有甚者认为检察院是“检查身体”的地方。乡镇检察室的最大优势在于贴近群众，贴近基层，法律监督职能延伸
到广大农村，在检察机关与乡村之间架起一座桥梁，加强了检察机关和农民群众的联系，由于乡镇检察室是检察机关的派驻机构，她的一举一动、一言一行成为辖区
群众关注的焦点。乡镇检察室通过接受控申举报、查办职务犯罪、开展犯罪预防、进行法制宣传、提供法律咨询等，加强与辖区党委、政府的联系，密切与农民群众
的联系，赢得辖区人民的信任，从而扩大检察机关在农村的社会影响力。

　　（四）加强镇检察室建设是检察机关自身发展的需要。

　　基层检察院建设在检察事业发展中具有基础性、战略性的地位和作用。目前，虽然基层检察院经历了30
余年的发展，但是基层检察院的法律监督能力、队伍建设水平尚不高，特别是由于检察工作的专业性和相对独立性，基层检察院真正站在群众的立场考虑问题、谋划
工作，把群众关注点作为检察工作着力点的意识和能力还不强，已经不能满足人民群众日益增强的法治需求。适时发展乡镇检察室，发挥检察室贴近基层，贴近群众
的作用，既有利于基层检察机关畅通监督渠道，创新工作机制，提高检察机关的基层知晓率和认可度，走检察专业化与群众路线相结合之路，又可以让检察人员直接
面对基层群众，接受他们的评议和监督，提高检察队伍的群众工作水平和能力，从而进一步提升执法公信力和检察机关形象。

　　五、加强和规范乡镇检察室的对策与建议

　　检察事业的基础在基层、难点也在基层，发展希望也在基层，因此，加强乡镇检察室建设是强化法律监督职能的大势所趋。

　　（一）完善乡镇检察室设置法律依据。

　　检察机关派出机构设置依据的完善，正常的唯一的办法是通过立法途径来解决，用权力机关的决定和法律的规定代替多年来习惯采用的领导人的“批示”
和有关单位的“支持”的不正常做法，才是解决各种问题的正确途径。[4]建议由全国人大常委会对《人民检察院组织法》进行修订，明确乡镇检察室的法律地位
和职能。在《人民检察院组织法》第二条中增加一款“县一级人民检察院根据行政区域内各乡镇(街道)人口和案件情况可以设立若干派出检察室。派出检察室是基
层人民检察院的组成部分，其履行职能的活动视为基层人民检察院的活动。派出检察室的职能由最高人民检察院另行规定。”

　　（二）合理定位乡镇检察室职能。

　　乡镇检察室职能的设置要避免两个倾向。第一，不能泛化，不能超越检察职能大包大揽，避免什么都做最后什么都做不好。第二，不能虚化，不能停留在
简单的挂牌成立一个机构浅层面上，应该赋予检察室一定的实际职权。[5]驻镇（街）检察室除具有接受举报、控告、申诉、开展法制宣传和法律咨询、参与综合
治理等职能，还具有立案监督、侦查监督、职务犯罪初查、监督配合社区矫正、民行检察监督、不起诉人员帮教等职能。[6]

　　1、以强化法律监督为职能基础。检察机关是国家法律监督机关，乡镇检察室是检察机关在乡镇履行法律监督职能的眼睛和触角。过去在检察工作中，没
有设立乡镇检察室的地区，对发生在基层派出所、人民法庭等机构破坏法律统一实施的行为很难进行法律监督，设立乡镇检察室的地区，也存在不敢监督、不善监
督、不依法监督、不规范监督的问题。乡镇检察室的建设必须以强化法律监督为职能基础，赋予乡镇检察室立案监督、侦查活动监督、诉讼监督等监督权能，与基层
派出所、人民法庭形成相互制约、相互配合的乡镇司法体系。

　　2、以承办刑事案件为职能补充。现有基层检察室的工作情况来看，乡镇检察室的职责包括收集职务犯罪线索、职务犯罪预防、法制宣传教育、综合治
理、社区矫正等，总体而言，涉及内容广泛，但虚而软，难以产生像执法办案这一刚性权利所带来的明显效果，其最终被群众的接受度、认可度也难以预料。而当前
基层派出所和人民法庭都有承办刑事案件的职能，笔者认为基层检察室也未尝不可尝试，可以将批捕、起诉职能一定程度地下放，由检察室承办辖区内刑事案件后提
交提交检察长（或检委会）审批，通过这种刚性权利的赋予、实质性职责的履行充实基层检察室的工作内容，让基层检察室有作为、有地位，提高基层检察权履行的
公信力和实效。

　　3、以服务业务部门为职能载体。检察室不是检察院，在适当延伸和扩展检察室职能的同时，必须考虑到检察室与派出院内设部门的关系，特别是检察室
与业务部门的业务重叠关系，如乡镇检察室拥有民行、控申检察职能后，检察室与院民行科、控申科的关系等。有学者认为，赋予检察室的民行、侦监、监所、控申
等职能，从性质上看并不需要一种完整的权能，而是在充分发挥检察室贴近基层、贴近群众优势的前提下的部分权能。[7]笔者赞同这种观点，如检察室可以受理
民事行政检察申诉，可以办理辖区内的民事行政“不立案、不提抗、不抗诉”等息诉案件和促进双方当事人和解的案件，但不承担上级民行检察部门的交办案件和辖
区内的抗诉案件，可以接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访，可以发现、受理职务犯罪案件线索，但不承担职务犯罪案件的初查、立案等工作，乡镇检察室应
更多的配合内设业务部门办理案件。

　　（三）明确乡镇检察室设置原则。

　　1、重点设置原则。由于我国地区差异大，各乡镇情况各异，人口数量、素质、地理环境、工商交通、政治经济发展不平衡，设立检察院派出机构必须坚持因其所需，因地制宜、实事求是有重点地设立，不宜遍地撒网，造成人力、物力、财力等资源浪费。

　　2、慎重稳妥的设置原则。乡镇检察室的工作法律性和政策性比较强，涉及到基层院及相关单位的人、财、物。因此，要统筹兼顾，慎重稳妥，做到成熟一个，设立一个，搞好一个。

　　3、目标管理高效的设置原则。乡镇检察室的工作效果效率，直接关系到乡镇的利益，关系到检察机关的声誉。因此，要加强对派出机构工作实行目标管理，明确责任，引入竞争机制，为乡镇的社会政治稳定和经济发展做出成绩。

　　（四）科学健全组织体制结构。

　　1、人员编制。乡镇检察室的检察人员，应当由基层检察院从本院具有检察人员资格的人员中择优挑选，严禁从社会上聘请人员，人员配置上原则上不少
于3人，考虑到各地的情况不一样，人员编制少的检察院可以将侦监、民行、控申、预防等职能部门人员抽调1人挂靠检察室，挂靠人员接受原科室和检察室的双重
领导，定期与检察室进行业务联络，挂靠人员和检察室并非松散的联络，也不是兼职人员，是明确工作责任、工作任务、工作目标的专职人员。

　　2、机构设置。乡镇检察室的设置需要具备多方面的条件，既有办公设施等硬件建设，又有运行流程、制度保障等方面的软件配套。在建立乡镇检察室办
公楼有困难的地方，应积极寻求当地政府的支持，解决好办公用房。管辖人口20万以上的乡镇检察室应有专门的办公楼，并配齐人员，配备车辆，常年办公。在暂
不具备设立固定乡镇检察室的地方，可先设立巡回检察室（检察工作联络站），逐步向乡镇检察室过渡。

　　3、管理体制。乡镇检察室作为检察院派驻乡镇的工作机构，与派出院其他内设部门相平行，行政与业务受检察长（分管副检察长）的直接领导；财产与
财务管理上，乡镇检察室的财产由派出院统一配备，财务统一管理，所需经费由地方财政统筹解决；在业务上，乡镇检察室根据检察一体化的要求，与其他业务部门
分工协作，密切配合。对于乡镇党政机关来说，乡镇检察室属于检察机关的一部分，具有独立性，乡镇一级政权机关要确保乡镇检察室的独立地位，防止乡镇检察室
承担许多不应承担的任务，保证主要职能不被异化，使乡镇检察室真正能发挥其应有的作用。

　　（五）严格规范乡镇检察室管理。

　　坚持设立与管理并重，进一步强化管理意识，把加强乡镇检察室的规范管理作为一项基础工作来抓，努力形成“体系健全、管理规范、制度完善、运转有
序”的体制和机制。上级院要对下级院的乡镇检察室工作进行年度考核评比，而派出院要对检察室对集体和个人的工作业绩，按照全院标准统一考评，确保做到检察
室工作不游离于全院管理之外。

　　1、构建“五个一”模式。即“一块牌子”：挂一块乡镇检察室的牌子；“一只箱子”：专门设立方便群众控告申诉举报的信箱；“一个办公场所”：用
于专门接待群众来访的工作场所；“一个检务公开栏”：在所在乡镇综治办外围设置检务公开宣传栏；“一张检民联系卡”：公布检察室工作人员联系电话和举报受
理、队伍监督热线电话，方便群众联系。

　　2、规范工作制度。一是建立接待登记制度，规范接待程序，做到有接待记录、有工作日志、有反馈意见；建立信息报送制度，各检察室必须及时将相关
案件信息报送派出检察院；三是建立季度例会制度，及时互通检察室工作情况。四是建章立制，使乡镇检察室在业务工作中有章可循，使各项制度成为乡镇检察机构
行使部分检察权的可靠保证。如建立干警岗位责任制、办案工作制度、办案纪律制度、联系服务制度、请示汇报制度、各种登记表簿制度等等，通过制度来实行对
人、对事、对物、对案的规范管理。

　　3、建立监督考核机制。在管理上，由政工、监察室（检务督察室）负责监督检查，可通过绩效考核管理的方式来达到规范化管理的目的。在设置考核标
准上，应该把乡镇检察室的工作业绩，作为量化考核的重点，分别从工作纪律、办案纪律的执行情况、工作业绩及当地相关部门的评价、群众满意测评等几个方面进
行考核评比。

　　总之，乡镇检察室是检察机关履行法律监督职能的重要桥梁和坚实平台，虽然目前存在一些制约发展的问题和困难，但乡镇检察室无疑具有很大的发展空间，在各地的试点经验总结中，乡镇检察室将会循着规范有序的目标健康发展。

　　注释：

　　[1]曹志瑜，乡镇检察室的立体解构与回溯性发展研究，青岛农业大学学报社会科学版　 2009年第3期

　　[2]广东省广州市人民检察院课题组，检察机关派出机构体制研究，人民检察

　　2010年第9期

　　[3]曹志瑜，乡镇检察室的立体解构与回溯性发展研究，青岛农业大学学报社会科学版　 2009年第3期

　　[4]童建明、万春主编，《中国检察体制改革论纲》，中国检察出版社2008年版

　　[5]李铭：“乡镇检察室职能的合理定位”，载《海南日报》2009年1月13日

　　[6]广东省广州市人民检察院课题组，检察机关派出机构体制研究，人民检察

　　2010年第9期

　　[7]邵长生，重构乡镇检察室，人民检察，2009年第2期

　　（作者单位：湖南省汝城县人民检察院）